Por: Dr. C.P.C. Rubén Saavedra Rodríguez¹.

Antecedentes

Como es de conocimiento, el nuevo Gobierno ha venido implementando una serie de modificaciones en el sector tributario. En esa línea, a los Decretos Legislativos publicados a inicios de año, el Poder Ejecutivo tiene la intención de incorporar nuevas normas en el Derecho Tributario. Así, se está planteando modificar la normativa del Código Tributario “para evitar la dilatación o postergación del cobro de las deudas tributarias”. Asimismo, el Congreso también ha aprobado cambios en la forma de impugnación en sede judicial, a donde suelen llegar en última instancia las controversias tributarias. A continuación, se analizan dichos temas.

Análisis

Por un lado, en cuanto a las modificaciones al Código Tributario, el Ministerio de Economía y Finanzas presentó ante el Consejo de Ministros un Proyecto de Ley con el fin de mejorar la gestión de la cobranza de las deudas tributarias. En el siguiente listado se presentan los principales cambios propuestos:

• • Entre los puntos que toca este Proyecto, se aborda la creación de un procedimiento de atribución de responsabilidad solidaria. Ello en atención a que la SUNAT únicamente solía notificar a los responsables solidarios para el pago de un tributo una resolución de determinación de responsabilidad tributaria, mas no la resolución de determinación que generaba la deuda. Es decir, donde estaba contenido el sustento para los reparos efectuados por la Administración Tributaria. A razón de esta modificación, los responsables solidarios podrán acceder a la información completa para ejercer adecuadamente su derecho de defensa.
  • En segundo lugar, con la finalidad de generar un efecto disuasivo para el pago de sus tributos en los contribuyentes, también se ha planteado publicar el monto total de deuda tributaria de éstos, siempre que esté contenida en Resoluciones de Determinación u Órdenes de Pago notificadas y sea mayor a 10 UIT (S/ 46,000). Ello constituye un claro límite a la reserva tributaria, la cual ha sido declarada como un derecho de todo ciudadano en nuestra Constitución (numeral 5 del artículo 2). Es por ello que se deberá modificar el artículo 85 del Código Tributario, el cual numera las excepciones la reserva tributaria.
  • En tercer lugar, en dos supuestos específicos se prevé aumentar los requisitos para la apelación de deudas tributarias durante el procedimiento contencioso administrativo (artículo 146 del Código Tributario). Así, tanto a quienes apelen deudas tributarias vinculadas a retenciones o aportaciones a la seguridad social, como a las empresas (o sus representantes) que apelen contando con sentencia condenatoria consentida o ejecutoriada por delito tributario o aduanero; se les exigirá la presentación de una carta fianza por el 60% de la deuda tributaria en apelación. Como se podrá apreciar, se limita aún más las posibilidades de ejercer el derecho de defensa en estos supuestos, por lo que será ideal atender al debate que se produzca en el Congreso cuando se revise este punto.
  • Asimismo, también resulta relevante comentar que, en los procesos tributarios ante el Poder Judicial, cuando se solicitaba una medida cautelar para dejar sin efecto una deuda tributaria mientras continuaba el proceso, se exigía como requisito la presentación de una carta fianza del 60% del monto por el cual se concedía la medida cautelar (contracautela). Sin embargo, dicho requisito se variaría para que la carta fianza sea no menor al 60% de la medida cautelar. Así, se genera cierto nivel de incertidumbre, pues, de implementarse, el juez podría exigir hasta el 90 o 100% del monto de la medida cautelar como contracautela (artículo 159 del Código Tributario), ya que no tendría un porcentaje fijo como límite.

Por otro lado, el Poder Legislativo aprobó el Proyecto de Ley N° 154-2021, el cual modifica el Código Procesal Civil. Entre otros, se plantean cambios en el recurso de casación ante la Corte Suprema, el cual, como es de conocimiento, es la última vía judicial en la que recaen las demandas contencioso-administrativas, luego de la primera y segunda instancia. Especialmente, se propone que sólo sea procedente el recurso de casación si la pretensión supera las 500 URP (Unidad de Referencia Procesal) (S/ 230,000). Es decir, si la deuda tributaria materia de impugnación no es mayor a dicho monto, será inviable que la Corte Suprema analice el caso y lo que sucederá es que la segunda instancia será la última y definitiva del proceso contencioso administrativo.

Sin embargo, lo que genera mayor preocupación es que, inclusive si la deuda tributaria es mayor a S/ 230,000, se está planteando que no proceda el recurso de casación si los dos pronunciamientos anteriores (primera y segunda instancia) fueron en el mismo sentido. En otras palabras, si el Juzgado Especializado y la Sala respectiva declaran infundadas las demandas, el contribuyente no podrá recurrir a la casación por haber una “doble conformidad” del caso en concreto. Ello también aplicará para la SUNAT, quien tampoco podrá interponer la casación si las dos primeras instancias declaran fundada la demanda. Cabe precisar que la Corte Suprema podrá exceptuar dicha restricción si considera que el caso es necesario “para el desarrollo de la doctrina jurisprudencial”. No obstante, no existen criterios claros que definan cuando se cumplirá dicho criterio.

Dicha modificación genera preocupación, sobretodo, por el nivel de especialización del que carecen las primeras instancias del Poder Judicial en materia tributaria, ya que la vía del contencioso administrativo está pensada para el control de las actuaciones de la Administración en general. Sin embargo, el ámbito tributario es una rama del Derecho que se caracteriza por la sistematización de sus normas a través de sus propios principios, por lo que se requieren nuevos criterios a la hora de decidir. Por lo tanto, de aprobarse este cambio, se deberá prestar mayor atención a la prevención tributaria y a una mejor estrategia de defensa antes de llevar la controversia al Poder Judicial.

Conclusiones

Como se podrá apreciar, las modificaciones que están proponiendo tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo abordan temas de suma importancia, dada la indesligable conexión con los derechos de los contribuyentes, como el derecho a la defensa y a la reserva tributaria. Además, concretamente lo que se pretende modificar es la forma en la que se asumen las deudas tributarias o la impugnación de las mismas, lo cual resulta relevante para plantear las estrategias de defensa tributaria.

Ante ello, se deberá preservar el cumplimiento de las vías legales establecidas para que los Proyectos de Ley sigan su curso. Lo ideal sería que el Congreso de la República, quien ostenta la potestad de representación de todos los peruanos, debata adecuadamente la aprobación de dichos Proyectos. Así, el Proyecto de Ley propuesto por el Poder Ejecutivo deberá ser debatido y aprobado en el Congreso, mientras que el Proyecto de Ley aprobado por el Congreso, para convertirse en Ley, deberá ser refrendado por el Presidente u observada si lo considera pertinente.

[1] Abogado, contador público, doctor en Derecho, máster en Derecho Tributario, docente universitario, consultor tributario. También es miembro de la Comisión de Asuntos Tributarios de CCLL y exdecano del Colegio de Contadores Públicos de La Libertad.